提到地方政治，哪些關鍵字會在台灣人的腦海中浮現出來？是山頭、派系、綁樁、包工程、買票、賣票、黑金、宮廟、砂石、酒店、劉邦友、鄭太吉、曾振農？還是中央集權、地方分權、中央統籌分配款、地方自有財源、國土規畫、縣市合併、六都、北北基、農會、漁會、水利會、綠電、觀光、傅崐萁、劉政鴻、顏清標？以上關鍵詞，無論好壞，都是台灣地方政治的內容，但是我們對這些內容究竟知道多少？

這是一本參與2014年太陽花運動以及受其影響的青年世代所共同撰述的台灣地方政治讀本。這個青年世代大多出生於解嚴之後，曾經被稱為「天然    世代」，相較於年長十歲、二十歲、三十歲以上的世代，他們對自己所生長的這個國家有更強烈的認同、更想投身的熱情，因此當2014年的地方選舉大幅改變了台灣的政治地景，而2018年的地方選舉再度盪回去，再到2022年看似又恢復到過去的板塊分布，讓他們體悟到一件事：如果不去了解台灣地方政治的過去與現實，那麼再強的認同與再多的熱情，也無法真正改變那些一旦提到地方政治就會出現的負面字眼。

於是，十二個出身不同縣市的青年世代，就像參與一場社會運動，一起開會、一起找答案，然後寫出這本《台灣地方政治讀本》。

鄉鎮市選舉的未來：從省轄市及直轄市消失的「區」自治談起

︱羅國儲︱

／作者簡介／

羅國儲，老家在苗栗、在台北出生、新北長大。大學開始即以研究歷史為職志，現在國立政治大學歷史學研究所就讀博士班。關心政治史、選舉史以及考證方法。

前言

在2014年桃園縣升格為直轄市後，全國剩下新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、連江縣等13個縣，共198個鄉鎮市。這些鄉鎮市與直轄市下的區不同，是自治的法人，享有選舉地方首長及民代的自治權力。然而近年來，關於縣以下鄉鎮市選舉是否應停辦再度掀起討論。廢除論者以為，鄉鎮市一級選舉經常被地方派系或黑道把持，選出的官員多貪汙腐敗，又常與不同黨籍的縣長對抗，使得縣長的施政難以推行等等。如果廢除鄉鎮市一級選舉，改採與省轄市和直轄市下轄的「區」一樣，鄉鎮市長由縣長指派，即可有效革除此一弊端。1

我國現行的地方制度法，在鄉鎮市一級可分為三種，第一種是省轄市與直轄市下的「區」，並無自治權（區長官派、無區民代表會）；2第二種是縣以下的「鄉鎮市」，有自治權（鄉鎮市長民選、有鄉鎮市民代表會）；3第三種則是直轄市下的「直轄市山地原住民區」（區長民選、有區民代表會），雖然與一般的「區」同級，卻享有自治權。4這一層級的地方政府是否可以自治，照理來說應該有相同或至少近似的條件，但實際上卻分為三種不同方式，在邏輯上實在無法自圓其說。因此，在討論鄉鎮市選舉是否應該停辦這個議題之前，實在有必要回顧省轄市及直轄市的「區」過去的自治歷史。事實上，區長並非從一開始就是官派，先前也曾歷經間接選舉、直接選舉兩階段；而早期更有與鄉民代表會同級的「區民代表會」。也就是說，省轄市及直轄市下的「區」，曾經有過自治的地位。本文認為，爬梳此一層級自治的始末，有助於我們討論鄉鎮市選舉的未來。

國民政府時期的區自治

如果從法秩序的延續來看，戰後台灣市轄區的自治，應從國民政府時期追溯起。台灣日治時期的「市」在1935年〈臺灣市制〉改正後，才有了法人的地位，並開始選舉市會議員（名額半數民選、半數官派）。市以下可劃分為區，並由市尹官派區長，但並無法人地位及自治機關。5

相對來說，國民政府於1930年所頒布的《市組織法》，便開始有區自治的雛型出現。該法規定，市以下分為：區、坊、閭、鄰等四級，較為複雜。6其中鄰與今日之鄰同義，但戶數較小，僅有五戶（現今每鄰依各縣市〈里鄰編組調整自治條例〉編制有所不同，例如台北市為20～200戶，7新竹縣為10～100戶8）。各個層級都有一些現今看來有趣的自治體系，但由於篇幅問題，本文的探討以市轄的「區」為主。

區有「區民大會」，由該區公民親自出席，直接行使選舉、罷免、創制、複決等四權。但顯然一區人數眾多，不可能有一個會場大到足以容納全區公民，於是由區以下的各坊，在同一天辦理這項集會。區長及區民代表都在區民大會中選出。區長負責管理區的自治事務，並執行區民大會決議及區民代表會交辦事項。區民代表會與今日代表會職權大致相同，以審核區預算、決算為主。另一項特殊的設計是「區監察委員」，每區兩人，由區民代表會選舉罷免。區監查委員的職權，是在區民代表會休會時負責監察區公所，監察重點包括：其財政收入是否與預算不符？對區民大會及區民代表會的決議事項是否執行不力？區長及區助理員是否有違法失職的情事？等等，並可隨時檢查區公所的帳目及款產。9

然而，進入抗戰後，這樣一個看似直接民主的體制迎來轉折，甚至可以說是退化。1943年《市組織法》修法後，區雖然仍保有自治權限，但各項職權都遭到削減，官吏選出方式也從直接變為間接。區長不再由區民大會直接選舉，而是由區民代表會間接選出；區民代表也改由各保保民大會選出（原來區下的坊、閭、鄰改為保、甲），保民大會也非全體公民的集會，改由每戶推出一人組織。區民大會及區監察委員兩個機關也被廢除。10值得注意的是，這次修法後的《市組織法》，理論上直到2001年廢止時，除了1947年曾修正4條外，是仍有法律效力的。然而我們可以看到，包括戰後台灣的接收到1950年實施地方自治，實際上大多沒有遵照《市組織法》的規定。不遵照的部分可說有好有壞，但總的來說是與法治精神不符的。

1945年，國民政府接收台灣後，行政長官公署並未完全按照《市組織法》的規定來建立台灣的市級政府組織，而是自行頒布了《臺灣省省轄市組織暫行規程》。11根據這一暫行規程規定，市以下僅分為區、里兩個層級。區長及區民代表的選舉方式大致相同，但里民大會（與《市組織法》規定之保民大會同級）則改為全體公民參加。然而實際上的區民代表選舉又改為各里公民直接投票。在1946年3月15到3月31日，九個省轄市（台北、基隆、新竹、台中、彰化、嘉義、台南、高雄、屏東）選出了1,620位區民代表（全省鄉鎮市區民代表共有7,771人）。在性別比例方面，1,620位區民代表中僅有女性6人（全省鄉鎮市區民代表共有女性20人），市以下區民代表的女性占比（0.37%）較縣以下鄉鎮市民代表的女性占比（0.23%）來得高。在平均年齡方面，區民代表較鄉鎮市民代表略高，除了25～34歲此一級距占比低於鄉鎮市民代表外，35歲以上年齡層的級距占比都高於鄉鎮市民代表。在學歷方面，區民代表高出鄉鎮市民代表不少，專科以上占7.1%，是鄉鎮市民代表的2.88%近三倍；中等學校的學歷占區民代表12.16%、鄉鎮市民代表4%，兩者的差距也是三倍左右。12從以上數據來看，我們可以認為區民代表在性別比例及學歷上都要優於鄉鎮市民代表。

由於缺乏區民代表會的會議紀錄，現在很難考察其實際運作情形。但根據目前所殘存的市參議會議事錄，我們可以發現區民代表會確實有發揮民意代表的作用，向市參議會提出不少市政如何興利除弊的建議，例如翻修區內道路、堤防、水門、水溝；設置電燈；取締牛馬車通行、取締違規以維持交通秩序；救濟貧民、抑制物價等等。13

區民代表會也提出了民主化的訴求，例如希望區長民選、14國大代表民選，15但最後並未立即實施（制憲國大代表由省參議員間接選舉）。1946年和1948年的兩屆區民代表會投票選出了兩屆的各區區長。有地區實施了政見發表會（選舉講演會），16投票地點大多在區公所，也有因代表出席人數不足流會，以致只能開座談會無法選舉的情形。171946年，九個省轄市共64個區選出了正副區長；1948年，各省轄市行政區域略有變化，但市轄區總數仍為64個。整體而言，區自治大致順利，且已上軌道。

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