被“废除不平等条约”遮蔽的北洋修约史(1912~1928)

摆脱条约束缚,是近代中国外交主要目标之一。中国摆脱条约束缚的叙述典范是“废除不平等条约”,台海两岸均以“废约”历程为主轴诠释外交史,而“修约”则长期被“废约”遮蔽,否定修约历程与成果后,“废约史”显得贫瘠单调。本书以“修约”为中心,探讨北洋修约之历程及其意义,一方面依据档案,重建北洋修约案例,探索其外交政策与交涉策略之发展;另一方面将外交史实证研究与革命史观对话,希望能更丰富多元地理解民国外交史。

本书之目的,不在作翻案文章,否定他人的历史记忆,践踏他人珍视的传统。过去革命宣传激发了人民的爱国情操,已在历史上留下光荣的印记;然而,过度单调、贫瘠的历史记忆,限制了迈向大国的想象空间。本书希冀能丰富国人对过去的理解,摆脱过时政治神话的束缚,大步迈入21世纪。

唐启华,台湾政治大学历史系教授、特聘教授,曾任政治大学历史系主任、台湾中国近代史学会理事长等职。专攻领域为近代中国外交史,着有《北京政府与国际联盟(1919-1928)》、《中华民国外交史(初稿)》(部分章节)等专书,及论文数十篇。现致力于北洋外交研究,可谓该领域研究之佼佼者。

民初平等订约与修约的努力

清末中国先后与英国、法国、美国、瑞典、挪威、俄国、德国、丹麦、荷兰、西班牙、比利时、意大利、奥地利、秘鲁、巴西、葡萄牙、日本、墨西哥等18国订约,设使领通商务。这些“有约国”皆享协定关税、领事裁判权及最惠国待遇等,加以“无约国人民得请求有约国领事保护,归有约国领事裁判,凡在中国之外国人,均在中国法权之外矣”。[1]民国肇造之后,即由国务会议(简称阁议)议决:“嗣后对于满清遗留之各不平等条约不得续延,亦不得再订相似之约”。[2]这个政策实际执行状况如何,可由民初数个订约案例考察之。

一 中华古巴订约谈判

清末国人侨居中南美者颇多,清政府曾与秘鲁、巴西正式订约通商。通好设领而未立约者,有古巴、巴拿马两国。其余无约国有智利、厄瓜多、阿根廷、哥伦比亚、玻利维亚、委内瑞拉、巴拉圭、乌拉圭、危地马拉、尼加拉瓜、哥斯达黎加、洪都拉斯、萨尔瓦多、多米尼加、海地等国,清政府皆商请美国驻使代为保护侨民。中国与古巴于光绪三年(1877)签署《会订古巴华工条款》,派设总、副领事前往驻扎,但未订定条约。巴拿马也于宣统元年(1909)由驻美伍廷芳公使面商巴国总统,先派领事保护侨民,但未订约。[3]该年八月初四日伍廷芳奏请:将无约各国请一律通好订约,简使设领,保护中南美各埠华侨。张荫棠接任驻美公使后,于宣统三年四月致函外交部,建议巴拿马运河即将开通,“请趁此时间先与古巴、巴拿马订约,其余智利、厄瓜多等国,以次一律陆续订约,揆时度势,实难再缓,如蒙大部核定,即拟就近在华盛顿美京与各国驻使筹商”,并拟照光绪二十五年伍廷芳所订中墨《通商条约》为底稿。[4]

民国成立后,伍廷芳之子,时任约法会议议员的伍朝枢,于1914年初,上条陈“请与亚欧美无约国速订条约派设公使领事”于大总统袁世凯,称:

无约各国,如欧洲之瑞士,亚洲之暹罗,美洲之古巴、巴拿马等国,或为世界国际会议之地,或为我国侨民群集之所,订约遣使,均关紧要,且我侨民之在南中美洲各国者,时受苛待,因无外交机关,以致呼吁无门,无从伸理。揆诸国家目前财力,自应权衡缓急,次第设施。[5]

袁世凯批示:“甚有见,交外交部议办”。外交部经内部讨论后,认为:议订条约以古巴、巴拿马两国为最亟,遂电驻两国领事询问该国政府意见,得回复称两国外交部均表示极愿订约。外交部遂于3月4日呈请大总统:“自宜趁此时机速与提议,如蒙允准,拟请派令新任驻美公使夏偕复于抵美后,迅速筹划商订条约事宜,并随时电商本部办理,以期妥洽”。[6]得大总统批:“准如所拟办理”。14日外交部函令夏偕复:“俟在美布置略定,即行前赴古巴、巴拿马两国,与各该国政府商订通商条约事宜”。[7]

1915年初,夏偕复赴古巴呈递国书,并赴该国外交部接洽订约事宜,告以中国极愿与古巴订一极平等之条约,中古两国人民应享来往居住之一切权利,均与最优待国之人民一律。古巴外交部则提出两问题:(1)古巴禁止华工入境,(2)旅古华侨承袭遗产问题,并请中国提出条约草案。夏使征集古巴侨商对订约意见后,于1月15日致函外交部建议云:

此次中国与古巴订立条约,国体所关,务宜事事平等。如两国人民彼此均照最优待国一律待遇,而古巴已隐占优胜;缘古巴人民在中国不受中国法律管辖,而中国人民须受古巴法律也。但使条文平等,将来收回治外法权,最优国待遇改易之时,则古巴人民之待遇,不烦重议而亦改易。

对受美国政策影响之禁华工问题,“如任其禁,则何所谓平等;不任其禁,则古巴亦难听命”;建议由中国于条约外,互换照会声明自行限制数目。并拟就中古条约草稿两份,甲稿短简,以最优国待遇一语,包括一切,不另将各种问题详细开列,以免挂一漏万,而古政府或致多方挑剔。乙稿亦本此意而较详明,性质与通商条约为近。请外交部核定指示。[8]

外交部逐款详加研究后,复函指示:条约义取概括,以条文短简之甲稿为较妥。至于声明自行限制华工数目,外交部以为:

我既与以特别权利,不得不要求相当之酬报,酬报惟何?即要求古政府声明:凡古巴人民来华工作者,无论已来将来者,遇有民刑诉讼,悉归中国法庭审判……互相让步,以求公平之解决。且于实际上领事裁判权一层与古巴关系甚浅,因古巴人之在中国者,仅寥寥数人,他日来者为数亦不甚众多;今我所求于古巴者,诚不如古巴所求于我者也。如古巴坚持领事裁判权应与各国一律享受,不肯放松,则第二步应要求其允诺:一俟将来有一国允许取消领事裁判权者,古巴即一律允许取消。[9]

然因北京政局有中日二十一条交涉、洪宪帝制、张勋复辟及参战问题等大案相续发生,动荡不安,中古议约一事暂告停顿。

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